Проблемы проведения оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в условиях дотационности местных бюджетов

Владимир Печеный
Мэр города Магадана

С 1 января 2009 года вступил в полную силу федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», по которому органы местного самоуправления обязаны исполнять все полномочия по решению вопросов местного значения, а также возложенные на нас бюджетные и налоговые полномочия.

Если уже в Послании Федеральному Собранию 2008 года Президент России Дмитрий Анатольевич Медведев отмечал, что «вопрос повышения ответственности муниципальных начальников за качество и результаты их работы давно назрел», то сегодня оценка качества работы муниципалитетов стала еще более актуальной и востребованной. Оценивать эффективность деятельности органов местного самоуправления напрямую требует и 131-ый закон.

28 апреля 2008 г. № 607 Указ Президента Российской Федерации установил систему показателей для комплексной оценки работы органов местного самоуправления. Казалось бы, она охватывает все отрасли экономики, социальную сферу муниципальных образований: образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, транспортная инфраструктура, малый бизнес, территориальное планирование. Главное внимание уделяется параметрам, характеризующим качество жизни населения, а также степень внедрения новых методов и принципов управления.

Однако далеко не все критерии объективно оценивают эффективность нашей работы. На одни огромное влияние оказывают внешние факторы. К примеру, развитие предпринимательской активности. Согласитесь, темп развития малого предпринимательства не зависит напрямую от объема выделяемых органами местного самоуправления бюджетных средств. Куда более важным стимулом является совершенствование законодательной базы и предпринимаемые муниципалитетом, региональными и федеральными властями меры по снижению административных барьеров. Поскольку предпринимательство базируется на внутренней инициативе человека, главной мотивацией должна быть сформированная бизнес-среда с реальной поддержкой предпринимателей.

Или скажите, как можно определить, насколько эффективно работает муниципалитет, по такому показателю, как «Уровень собираемости платежей за предоставленные жилищно-коммунальные услуги»?

По предложенной Министерством регионального развития методике проведения оценки эффективности Магадан в 2008 году неэффективно израсходовал на здравоохранение и образование 34 млн. рублей. Но кто учитывает, что наши города расположены в районах Крайнего Севера? У нас иные, нежели в средней полосе, природно-климатические условия, территория отдаленная и труднодоступная. Железной дороги нет, автотрасса экстремальная, навигация хоть и круглогодичная, но связана с ледовой проводкой судов. Основная доставка грузов осуществляется авиацией.

На эти особенности в методике Минрегионразвития не предусмотрены поправочные коэффициенты. Москвичам нужно постоянно доказывать, что в Магадане в силу неблагоприятного климата население больше болеет и коечный фонд в лечебных учреждениях превышает среднероссийский уровень. Если сократим его до среднего по стране норматива, снизим доступность, а соответственно и качество медицинской помощи магаданцам. А это недопустимо.

Географическое положение Магадана, сложившаяся городская среда с удаленными на 25—50 км от центра микрорайонами вынуждают нас содержать школы, численность учащихся в которых мала. Но «излишнее», по нормативам Минрегиона, число педагогов и обслуживающего персонала в образовательных учреждениях отмечено. Подумали ли разработчики норм о детях, которым надлежит вставать в пять утра и ехать в любую погоду - мороз, метель… на уроки? И каково им проводить в автобусе 2-3 часа ежедневно? Не говорю уже про транспортные расходы, неподъемные ни для семьи, ни для органов местного самоуправления.
С возникающими «неэффективными» расходами столкнулись многие муниципалитеты. И при существующей методике проведения оценки они будут постоянно. Жизнь в предложенное прокрустово ложе предложенной нам эффективности не укладывается. Это одна сторона вопроса, касающаяся оценок эффективности нашей деятельности.

Другая, и не менее важная и значимая, – дефицит и дотационность местных бюджетов.

Фактически расходы местных бюджетов сегодня не отражают реальные потребности органов местного самоуправления в финансовом обеспечении возложенных на нас полномочий. Многие ли из вас, уважаемые коллеги, находят способ исключить остаточный принцип при финансировании расходных обязательств? Да, мы вынуждены то и дело прибегать к нему. Парадокс! В национальной экономике России Северу отводится ключевое место: здесь формируется около трети национального дохода и более половины экспорта страны. Но доля собственных доходов местных бюджетов в общем объеме доходов за 2008 год составила в Магадане - 18,3%, в Воркуте и Нарьян-Маре – по 25%, Надыме -40,65%. Комментарии, думаю, излишни.

Стоит ли удивляться, что нет у нас возможности оснастить лечебные учреждения медицинским оборудованием в соответствии с табелем оснащения? И отремонтировать в необходимом объеме дороги муниципалитетам не по силам. И модернизировать коммунальную инфраструктуру по полной программе...
По-прежнему немало проблем в правовом поле деятельности муниципалитетов. Это касается и регулирования процедур, связанных с обеспечением расходных обязательств муниципальных образований по переданным государственным полномочиям. И непосредственно нашей, северной, специфики. Методика Минфина никоим образом не учитывает затрат на начисление северных надбавок, проезд северян в отпуск. За пределами рассмотрения остались вопросы материально-технического обеспечения органов ЗАГСа, комиссии по делам несовершеннолетних...

Неэффективность организации, правовой вакуум регионального законодательства, недостаток финансовых ресурсов власти привели к тому, что у нас льготы по оплате жилья и коммунальных услуг педагогам Сокола и Уптара предоставляет… управляющая компания «Соколовское ЖКХ». Возместить затраты предприятию администрация Магаданской области готова исключительно по решению суда. Абсурдная ситуация! Из оборота хозяйствующего субъекта регулярно изымаются средства на исполнение несвойственных ему полномочий.

Проведение оценки эффективности требует иной организации статистической работы в муниципалитетах. Между тем полноценная и достоверная статистическая информация в разрезе муниципальных образований фактически отсутствует. О создании служб муниципальной статистики нигде и ничего не говорится. Сбор статистических показателей не включен в перечень вопросов местного значения. И включить его в расходные обязательства местного бюджета мы не в праве.

Хотя Федеральный закон № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики Российской Федерации» гарантирует органам местного самоуправления свободный доступ к базе статистических данных, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, в реальности все иначе. Органы госстатистики готовы предоставить любые сведения, но за плату!

Примеры можно бы еще приводить, но стоит ли в очередной раз подтверждать закон Паркинсона: «Действие расширяется, чтобы заполнить пустоту, созданную нашими промахами»?

Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления нужна и своевременна. Важно только, чтобы процедура эта не превратилась в очередную форму отчетности муниципалитетов. Избежать ее поможет тот же опыт Великобритании. На основании Акта о местном самоуправлении там 10 лет назад разработали систему исполнения местными органами власти взятых на себя обязательств.

Так называемая концепция оценки эффективности использования средств по принципу «качество за деньги» позволила самым худшим муниципалитетам, а это примерно четверть всех ОМС страны, улучшить показатели своей деятельности и по 75% показателей сократить разрыв с наиболее успешными муниципалитетами. Впрочем, и накопленной у нас практики достаточно. Нужно только учесть ее. Не первый год говорим об определении на государственном уровне минимальных социальных стандартов предоставления услуг.

Пора перейти от формулирования показателей эффективности к определению индикаторов эффективности, одинаковых для всех муниципалитетов – городских округов или муниципальных районов со сходными условиями деятельности.

Следующим шагом должна стать разработка федеральных и региональных нормативов финансового и прочего ресурсного обеспечения конкретных стандартов и процедур качества муниципальных услуг.

Будет способствовать решению многочисленных проблем и увеличение размера нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты.

Излишне доказывать, что эффективным местное самоуправление может стать лишь тогда, когда государство разберется, наконец, с финансовой обеспеченностью муниципалитетов.

В связи с этим предлагаю:

1. внести изменения в Бюджетный, Налоговый кодексы РФ, нормативно-правовые акты о бюджетных правоотношениях в части отнесения транспортного налога и налога на доходы физических лиц в разряд местных налогов. Считаю целесообразным зачисление производить по месту жительства.

2. В полном объеме компенсировать расходы местных бюджетов по делегированным органам местного самоуправления государственным полномочиям.

3. Обязать государственные органы статистики обеспечивать муниципальные образования бесплатной и достоверной статистической информацией.

4. Разработать методику оценки объема бюджетных средств, необходимых для обеспечения расходных обязательств муниципальных образований и сбалансированности местных бюджетов.

5. Внести изменения в методику оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, установив поправочные коэффициенты для муниципалитетов, расположенных в районах Крайнего Севера, учитывая их климатические особенности, труднодоступность и отдаленность.